青海省人民政府办公厅
关于创新农村基础设施投融资体制机制的实施意见

　　为全面贯彻落实《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发〔2017〕17号)，创新农牧区基础设施投融资体制机制，加快农牧区基础设施建设步伐，经省政府同意，结合我省实际，提出以下实施意见。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略为指导，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，聚焦“四个扎扎实实”重大要求，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实党中央、国务院及省委、省政府决策部署，以省第十三次党代会精神为指引，努力实现“四个转变”，以加快补齐农牧区基础设施短板、推进城乡发展一体化为目标，以创新投融资体制机制为突破口，明确各级政府事权和投入责任，拓宽投融资渠道，优化投融资模式，加大建设投入，完善管护机制，全面提高农牧区基础设施建设和管理水平。

　　(二)基本原则。

　　政府主导、社会参与。明确农牧区基础设施的公共产品定位，强化政府投入和主导责任，加强城乡基础设施统筹规划，加大政策支持力度。破除体制机制障碍，引导和鼓励社会资本投向农牧区基础设施领域，提高建设和管护市场化、专业化程度。

　　集体受益、民主决策。发挥农牧民作为农牧区基础设施直接受益主体的作用，引导农牧民和农牧区集体经济组织积极参与项目建设和管理，推动决策民主化，保障农牧民知情权、参与权和监督权。

　　因地制宜、分类施策。充分发挥地方政府和投资主体的积极性，探索适合不同地区、不同基础设施特点的投融资机制。兼顾公平与效率，实施差别化投融资政策。

　　建管并重、统筹推进。坚持先建机制、后建工程，合理确定农牧区基础设施投融资模式和运行方式。推进投融资体制机制创新与建设管护机制创新、农牧区集体产权制度改革等有机结合，实现可持续发展。

　　(三)主要目标。到2020年，初步构建主体多元、渠道畅通、公平竞争的投融资体制，逐步建立市场运作、专业高效的建管机制。城乡基础设施建设管理一体化水平明显提高，所有行政村公路实现通畅，90%以上的村庄垃圾能够有效处理，农牧民生活供水保证率达90%以上，农牧区电网供电可靠率达99.8%，行政村通宽带比例达98%，美丽宜居乡村建设取得明显进展，广大农牧民共享改革发展成果的获得感进一步增强。

　　二、构建多元化投融资新格局，健全投入长效机制

　　(四)健全分级分类投入机制。明确各级政府事权和投入责任，构建事权清晰、权责一致、中央支持、省和市(州)分级统筹、县级负责的农牧区基础设施投入体系。对农牧区道路等没有收益的基础设施，建设投入以政府为主，鼓励社会资本和农牧民参与。省、市(州)政府加大支持力度，县级政府作为责任主体加强资金整合，对农牧区供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，采取特许经营、股份制等多种形式吸引社会资本，积极引导农牧民投入。对农牧区供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以企业为主，积极争取中央对贫困地区和重点区域的扶持政策。(省财政厅、省发展改革委、省交通运输厅、省水利厅、省住房城乡建设厅、省环境保护厅等负责)

　　(五)完善财政投入稳定增长机制。优先保障财政对农牧业农牧区的投入，相应支出列入各级财政预算，坚持把农牧业农牧区作为固定资产投资的重点领域，加大对农牧区基础设施建设的投入力度。积极争取国家支持农牧区道路建设，基本达到每公里投入不低于70万元。省级补助重点地区村庄污水处理，通过购置设备等方式支持垃圾处理。统筹政府土地出让收益等各类资金，支持农牧区基础设施建设。完善涉农资金管理机制，强化监管，加快涉农预算执行进度，提高涉农资金使用效益，支持地方政府以规划为依据，整合不同渠道下达但建设内容相近的资金，形成合力。(省财政厅、省发展改革委等负责)

　　(六)创新政府投资支持方式。规范使用各类政府投资，发挥政府投资的引导和撬动作用，政府对农牧区基础设施建设投资按项目安排，以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、财政贴息、以奖代补、先建后补、无偿提供建筑材料等多种方式支持。充分发挥省水利投资有限责任公司、农牧业“授信池”等平台作用，积极探索利用开发性和政策性金融贷款，形成政府性投资、金融资金和其他社会资本的合力，支持农牧区基础设施建设。根据发展需要，鼓励地方政府和社会资本设立农牧区基础设施建设投资基金，加强统筹管理，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。加快建立规范的地方政府举债融资机制，推动地方融资平台转型改制和市场化融资，重点向农牧区基础设施建设倾斜。发行专项债券支持农牧区道路、供水、污水垃圾处理设施建设，探索发行县级农牧区基础设施建设项目集合债。支持符合条件的企业发行企业债券，用于农牧区供电、电信设施建设。鼓励市州政府通过财政出资、特许或委托经营等渠道筹措资金，设立不向社会征收的政府性农牧区基础设施维修养护基金。鼓励有条件的地区将农牧区基础设施与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑，实行一体化开发和建设，实现相互促进、互利共赢。(省发展改革委、省财政厅、省金融办、人行西宁中心支行、青海银监局、青海证监局等负责)

　　(七)建立政府和社会资本合作机制。支持市(州)、县(市、区、行委)通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农牧区基础设施领域。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念，创新农牧区基础设施建设和运营模式。支持市(州)、县(市、区、行委)将农牧区基础设施项目整体打包，提高收益能力，并建立运营补偿机制，评估验收合格的，可按规定和约定给予补偿，保障社会资本获得合理投资回报。对农牧区基础设施项目在用电、用地等方面优先保障。(省发展改革委、省财政厅、省经济和信息化委、省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省水利厅、省农牧厅、省林业厅、省能源局等负责)

　　(八)充分调动农牧民参与积极性。尊重农牧民主体地位，加强宣传教育，发挥其在农牧区基础设施决策、投入、建设、管护等方面作用。市(州)、县(市、区、行委)在制定发展规划时，要围绕群众需求进行谋划，充分征求吸纳农牧民群众意见。凡涉及农牧区基础设施建设需村民筹资筹劳的事项，遵循“村民自愿、量力而行、民主决策、上限控制”的原则，通过“一事一议”决策程序合理确定筹资额度和筹劳工日，并加大财政奖补力度。鼓励农牧民和农牧区集体经济组织、农牧民专业合作组织等自主筹资筹劳开展村内基础设施建设。推行农牧区基础设施建设项目公示制度，对项目资金使用、工程建设进度等进行公示。发挥农牧民、村务监督委员会、新型农业经营主体等监督作用，做到事前、事中、事后全过程监督。(省农牧厅、省水利厅、省林业厅、省民政厅、省住房城乡建设厅等负责)

　　(九)加大金融支持力度。政策性银行和开发性金融机构要结合各自职能定位和业务范围，强化对农牧区基础设施建设的支持。鼓励商业银行调整信贷结构，创新金融产品，积极落实农牧区基础设施相关信贷政策，优化信贷流程，下沉服务重心，改善农牧区金融服务，提高服务效率和质量，加大农牧区基础设施信贷投入力度。发挥涉农金融机构面向三农、商业运作的优势，加大中长期贷款投放对农牧区基础设施的支持力度。支持银行业金融机构开展收费权、特许经营权等担保创新类贷款业务。推进“农村承包土地经营权和农民住房财产权”抵押贷款试点，加快试点地区确权登记颁证、产权交易平台建设、抵押物处置和风险分担等配套措施落地实施。引导政策性投资、创业投资、股权投资基金在推进农牧区基础设施建设方面积极发挥作用。继续实施涉农贷款财政奖励补助政策，支持收益较好、能够市场化运作的农牧区基础设施重点项目开展股权与债权融资，重点扶持开展以财产权益为基础资产的资产证券化业务。建立并规范发展融资担保、保险等多种形式的增信机制，加强保险公司与政府部门、投资主体间的对接，积极搭建保险资金运用对接平台，积极运用股权、债权、股债结合、投资基金等形式为农牧区基础设施建设提供资金支持。加强信贷与保险的协作，推进“政府＋企业＋银行＋保险”合作机制，建立保险公司提供保险、银行提供贷款、政府提供保费补助和风险补偿机制，实现以保险促信用、以信用促融资，提高各类投资建设主体的融资能力。支持保险公司开展小额贷款保证保险等普惠金融业务发展。加快推进农牧区信用体系建设。鼓励利用国际金融组织和外国政府贷款建设农牧区基础设施。(省金融办、人民银行西宁中心支行、青海银监局、青海证监局、青海保监局、省发展改革委、省财政厅、农业发展银行青海省分行、国家开发银行青海省分行、农业银行青海省分行等负责)

　　(十)强化国有企业社会责任。切实发挥输配电企业、基础电信运营企业的主体作用，加大对农牧区电网改造升级、电信设施建设的投入力度。做好农牧区电网改造升级规划，重点解决青南地区电网薄弱、供电能力低、可靠性差等问题。鼓励有条件的企业设立公益基金，用于农牧区基础设施建设。鼓励其他领域的国有企业拓展农牧区基础设施建设业务，支持中央企业和地方国有企业通过帮扶援建等方式参与农牧区基础设施建设。(省国资委、省发展改革委、省财政厅、省能源局等负责)

　　(十一)引导社会各界积极援建。鼓励企业、社会组织、个人通过捐资捐物、结对帮扶、包村包项目等形式，支持农牧区基础设施建设和运行管护。引导国内外机构、基金会、社会团体和各界人士依托公益捐助平台，依法为农牧区基础设施建设筹资筹物。认真落实企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除政策，对申请公益性捐赠税前扣除资格的社会组织，由财政、税务、民政等部门结合其注册、公益活动等情况联合确认公益性捐赠税前扣除资格。税务部门要落实个人公益性捐赠所得税税前扣除政策。进一步推进结对帮扶扶贫协作，支持贫困地区农牧区基础设施建设。(省民政厅、省财政厅、省国税局、省地税局、省发展改革委、省扶贫局等负责)

　　三、完善建设管护机制，保障工程长期发挥效益

　　(十二)完善农牧区公路建设养护机制。建立健全“县为主体、行业指导、部门协作、社会参与”的养护工作机制，全面落实县级人民政府的主体责任，发挥好乡镇人民政府、村委会和村民的作用。完善县级农村公路管理机构、乡镇管理站和建制村村道管理议事机制，进一步加强养护管理考核制度建设。将农牧区公路养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入县级财政预算，省级财政给予适当补助。各级政府根据通车里程增加量以及地方财力增长情况，逐步增加农牧区道路养护资金的投入，保证“有路必养”资金需求。省级交通主管部门做好顶层设计，统一规划、分类指导。推广“建养一体化”模式，引入专业企业、社会资本建设和养护农牧区公路。鼓励采取出让公路冠名权、广告权、相关资源开发权等方式，筹资建设和养护农牧区公路。结合物价上涨、里程增加、等级提升等因素，合理确定农牧区公路养护资金补助标准。对未纳入公路统计里程的村内道路，交由村民委员会负责管养，可通过政府购买服务的方式予以支持。(省交通运输厅、省财政厅、省发展改革委等负责)

　　(十三)加快农牧区供水设施产权制度改革。县级人民政府承担主体责任，建立完善城乡供水一体化体系和工程良性运行机制。以政府投入为主兴建、规模较大的农牧区集中供水基础设施，由县级人民政府或其授权部门根据国家有关规定确定产权归属；以政府投入为主兴建、规模较小的农牧区供水基础设施，资产交由农牧区集体经济组织或用水合作组织所有；单户或联户农牧区供水基础设施，国家补助资金所形成的资产归受益农牧户所有；社会资本投资兴建的农牧区供水基础设施，所形成的资产归投资者所有，或依据投资者意愿确定产权归属。由产权所有者建立管护制度，落实管护责任。建立农业用水精准补贴机制。鼓励开展农牧区供水设施产权交易，通过拍卖、租赁、承包、股份合作、委托经营等方式将一定期限内的管护权、收益权划归社会投资者。推进国有供水企业股份制改造，引入第三方参与运行管理。(省水利厅、省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅等负责)

　　(十四)理顺农牧区污水垃圾处理管理体制。县级人民政府要进一步落实农牧区污水垃圾处理设施建设和运行管理主体责任。开展农牧区污水垃圾治理示范工作，探索建立符合我省实际的农牧区污水垃圾治理技术和设施建设运行管理机制，实现污水垃圾处理统一管理。鼓励实施城乡生活污水“统一规划、统一建设、统一运行、统一管理”集中处理与农牧区污水“分户、联户、村组”分散处理相结合的模式。综合考虑人口规模及变化趋势、地形地貌和农牧民生活习惯等因素，城镇周边有条件接入市政污水管网的村庄，应通过建设村庄生活污水汇集管网，统一汇集至城镇污水处理厂进行集中处理；人口相对集中的建制镇及村庄可通过建设中、小型污水处理站及配套收集管网，集中连片进行处理；人口较分散的村庄和乡村旅游景区，可采取分户或联户使用的小型独立污水处理设备或建设化粪池等设施进行分散处理。推动农牧区垃圾分类和资源化利用，完善农牧区垃圾“户分类、村组收集、乡镇转运、市县处理”集中处置与“户分类、村组收集、乡镇(或村)就地处理”分散处置相结合的模式，推广建立村庄保洁制度。推进建立统一的农牧区人居环境建设管理信息化平台，促进相关资源统筹利用。(省住房城乡建设厅、省环境保护厅等负责)

　　(十五)积极推进农牧区电力管理体制改革。加快建立规范的现代电力企业制度，鼓励有条件的地区开展县级电网企业股份制改革试点。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电网投资业务，赋予投资主体新增配电网的所有权和经营权。积极探索配电企业股份制改造，配合国家做好增量配电业务改革试点工作。鼓励以混合所有制方式发展配电业务，通过公私合营模式引入社会资本参与农牧区电网改造升级及运营。支持社会资本投资建设清洁能源项目和分布式电源并网工程。(省能源局、省发展改革委、国网青海省电力公司等负责)

　　(十六)鼓励农牧区电信设施建设向民间资本开放。创新农牧区电信基础设施建设项目融资模式，建设绿色通道、加快审核进度，支持民间资本以资本入股、业务代理、网络代维等多种形式与基础电信企业开展合作，参与农牧区电信基础设施建设。加快推进西宁、海东等条件较好地区农村宽带接入市场向民间资本开放试点工作，逐步深化试点，争取更多地区向宽带接入业务试点企业开放。鼓励和引导民间资本开展农牧区宽带接入网络建设和业务运营。加强农牧区宽带建设和运行维护，完善农牧区信息服务通道。(省通信管理局等负责)

　　(十七)改进项目管理和绩效评价方式。建立涵盖需求决策、投资管理、建设运营等全过程、多层次的农牧区基础设施建设项目综合评价体系。以绩效目标为导向，对项目绩效目标实现程度、效益情况进行跟踪，及时纠偏纠错，保障绩效目标逐步实现。对具备条件的项目，通过公开招标、邀请招标、定向委托、竞争性谈判等多种方式选择专业化的第三方机构，参与项目前期论证、招投标、建设监理、效益评价等，建立绩效考核、监督激励和定期评价机制。(省发展改革委、省财政厅等负责)

　　四、健全定价机制，激发投资动力和活力

　　(十八)合理确定农牧区供水价格。在建立使用者付费制度、促进节约用水的基础上，完善农牧区供水水价形成机制。合理划分定价管理权限，科学确定农业供水价格，探索实行分类水价，逐步推行分档水价。对城市周边已纳入城镇自来水供应范围的农户，实行统一的居民水价政策。对实行农牧区集中式供水的，按照补偿成本、合理盈利的原则确定水价，实行有偿服务、计量收费。地方政府和具备条件的农村集体经济组织可根据实际情况对运营单位进行合理补偿。县级以上人民政府应当建立健全农牧区集中供水设施运行维护经费合理负担机制，通过财政补贴、水费提留等方式，推进农牧区集中供水设施维修养护资金筹集，保障工程正常运行及日常维护。(省发展改革委、省水利厅、各市州人民政府负责)

　　(十九)探索建立污水垃圾处理农户缴费制度。鼓励先行先试，在有条件的地区实行污水垃圾处理农牧户缴费制度，制定征收办法，保障运营单位获得合理收益，综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农牧区居民意愿等因素，合理确定缴费水平和标准，建立财政补贴与农牧户缴费合理分摊机制。完善农牧区污水垃圾处理费用调整机制，建立上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，地方政府和具备条件的村集体可根据实际情况对运营单位给予合理补偿。(省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅等负责)

　　(二十)完善输配电价机制。按照“管住中间、放开两头”的原则，推进输配电价改革，严格成本审核和监管，完善分类定价、阶梯电价政策，落实好“两分钱”农网还贷资金政策，配合国家建立电力普遍服务补偿机制，支持农牧区发展。(省发展改革委、省能源局、各市州人民政府负责)

　　(二十一)推进农牧区宽带网络提速降费。加快农牧区宽带网络建设，引导基础电信企业公平竞争，鼓励基础电信企业与民间资本加强合作，充分发挥民间资本活力，通过市场竞争，推动资费水平持续下降。指导和推动基础电信企业简化资费结构，制定面向农牧区的普惠资费方案，优化套餐设计，加大用户自选套餐的推广力度，切实提高农牧区宽带上网等业务的性价比，为农牧区贫困户提供更加优惠的资费方案，为发展“互联网＋”提供有力支撑。(省通信管理局等负责)

　　五、保障措施

　　(二十二)强化规划引导作用。要按照城乡一体化发展的要求，衔接协调各类规划，推进县域乡村建设规划编制，统筹农牧区道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设布局。推动城镇基础设施向农牧区延伸，鼓励将城市周边农村、规模较大的中心镇纳入城镇基础设施建设规划，实行统一规划、统一建设、统一管护。各级国土部门要及时开展土地利用总体规划调整完善，做好农牧区基础设施建设用地保障。(省住房城乡建设厅、省国土资源厅等负责)

　　(二十三)完善相关法律法规。完善农牧区基础设施投融资相关法规规章，依法保护投资者合法权益，维护公平有序的市场投资环境，为创新农牧区基础设施投融资体制机制创造条件。加快修订相关规定，适当放宽对农牧区小型基础设施投资项目管理“四制”要求。(省交通运输厅、省住房城乡建设厅、省发展改革委、省农牧厅、省政府法制办等负责)

　　(二十四)落实地方政府责任。各地区要把农牧区基础设施建设管护摆上重要议事日程，统筹本辖区内国有林场、垦区等基础设施建设，积极创新投融资体制机制。县级人民政府是农牧区基础设施建设管护的责任主体，要结合本地实际，确保各项措施落到实处。(各市州人民政府负责)

　　(二十五)加强部门协作。省有关部门要根据本意见，按照职责分工，密切协作配合，抓紧制定相关配套措施。省发展改革委要会同有关单位对意见落实情况进行跟踪分析和定期评估，并向省政府报告。(省发展改革委牵头负责)